Budžet Ujedinjenog Kraljevstva za sledeću fiskalnu godinu cementira programe fiskalnog prilagođavanja koji su sadržani u budžetima iz marta i juna prošle godine.

Reč je o merama štednje koje nemaju presedana od Drugog svetskog rata do danas. Uz njih idu i veoma ambiciozne reforme koje imaju za cilj ne samo održivost javnih finansija, već i obezbeđenje održivog rasta i pravične raspodele koristi i tereta. Problemi sa kojima se suočava Velika Britanija nisu sasvim različiti od onih sa kojima se suočava i Srbija.

U tom smislu, nije nezanimljivo, uzimajući naravno sve razlike u obzir, uporediti strategije fiskalnog prilagođavanja i reformi u ovim dvema zemljama.

Problemi isti, uzroci različiti

Kriza koja je zahvatila čitav svet imala je u Britaniji ishodište pre svega u finansijskom sektoru. Usled troškova koji su nastali, javne obaveze su značajno porasle. Sve do 2007. javni je dug praktično stagnirao i bio je na nivou koji se može smatrati sasvim komfornim za zemlju poput Britanije. Uslovi zaduživanja bili su relativno povoljni, nominalna kamatna stopa bila je dosta niska, a privredni rast otprilike na nivou potencijalnog. Kriza to menja, BDP se smanjuje, a fiskalni deficit povećava, usled čega značajno raste javni dug kao udeo u BDP-u. Pad proizvodnje, a ne rast troškova finansiranja, najviše je doprineo rastu javnog duga (grafikon 1).

Da bi se ispravno shvatili problemi javnih finansija, važno je dovesti u odnos sklonost javnom zaduživanju sa privatnim dugovima. Jedna mera jeste rast zaduženosti domaćinstava i korporacija u periodu pred krizu. Oba ta dugovanja značajno su porasla u odnosu na BDP (grafikon 2). Mada je u nekim zemljama, na primer u Irskoj i SAD, taj rast bio brži i do znatno viših nivoa, ukupni privatni dugovi su dostigli gotovo 200 odsto BDP-a u 2009. i rasli su brže od javnih praktično u čitavom periodu posle 2000. Kako je došlo do krize u servisiranju privatnih dugova, što je ono što se naziva finansijskom krizom, obaveze države, po osnovu garancija a i po osnovu drugih potreba da se izbegne masovno bankrotstvo banaka, preduzeća i domaćinstava, značajno su porasle u godinama krize.

To je pozadina rasta javnih obaveza u Velikoj Britaniji. U godinama krize, 2008-2010, fiskalni je deficit značajno povećan, na gotovo 10 odsto BDP-a u proseku, što je i razlog što je ukupni javni dug dostigao gotovo 80 odsto BDP-a. Jasno je da tako veliki fiskalni deficiti nisu održivi, jer bi dug rastao nezaustavljivo i doveo do krize javnih finansija. Usled toga je fiskalno prilagođavanje nužno – posebno u času kada privreda izlazi iz recesije i kreće da se oporavlja. Štaviše, potrebna je takva reforma javnih finansija koja pomaže, a ne odmaže, privredni oporavak. To zahteva političke odluke o raspodeli tereta reformi.

U Srbiji se, opet, finansijska kriza nije ispoljila pre svega kao problem u bankarskom sistemu, već kao tipična kriza kursa, to jest kriza finansiranja platnog bilansa. Javni dug se smanjivao pre krize, dok je dug prema inostranstvu rastao, što znači da su se domaćinstva i preduzeća ubrzano zaduživala u inostranstvu (grafikon 3). Kako je sa krizom mogućnost privatnog refinansiranja stranih dugova otežana, došlo je do snažnog pritiska da to učini država, pre svega preko kredita kod MMF-a i drugih multilateralnih i suverenih kreditora. Uz pad BDP-a, devalvaciju dinara i značajno povećanje cene zaduživanja, to je dovelo do povećanja fiskalnog deficita i ubrzanog rasta javnog duga. Trenutne procene su da bi on mogao dostići 45 odsto BDP-a do kraja 2011. uz tendenciju daljeg rasta ukoliko se ne sprovede neki program fiskalne konsolidacije.

U tom smislu, Britanija i Srbija se suočavaju sa istim problemom, rastom javnog duga koji je neodrživ ukoliko se ne smanje fiskalni deficiti, bez obzira na činjenicu da su uzroci zbog kojih do toga dolazi različiti. Jedna posebno važna razlika jeste u tome što su javni dugovi Britanije uglavnom u domaćem novcu, a Srbije u stranom. To donekle objašnjava činjenicu da su troškovi refinansiranja dugova u Velikoj Britaniji manji nego u Srbiji.

Dva načina fiskalnog prilagođavanja

 

Vlada u Londonu donela je odluku o takozvanom fiskalnom mandatu i programu promena u javnim prihodima i rashodima. Prva se odnosi na cilj da se budžet uravnoteži u periodu od pet godina, a druga da teret fiskalnog prilagođavanja padne u proporciji 80 odsto prema 20 odsto na javne rashode, odnosno javne prihode. Teret bi, dakle, trebalo da snose sadašnje, a ne buduće generacije i trebalo bi da se pre svega iskaže kroz smanjenu potrošnju, a ne povećane obaveze poreskih obveznika.

Britanska vlada polazi od shvatanja da su efekti smanjenja javne potrošnje na privredni rast značajno povoljniji od onih koje sa sobom nosi povećanje poreza. Ovde se ima u vidu smanjenje takozvanog strukturnog deficita, koji ne zavisi od cikličnih oscilacija privrednog rasta. Do 2015. bi smanjenje javnih rashoda trebalo da iznese gotovo sedam odsto nacionalnog dohotka, s tim što se praktično svake godine dodaju po dva procentna poena. To je nesumnjivo jedan od najambicioznijih programa fiskalnog prilagođavanja, posebno kada se ima u vidu da se ne vrši pod tržišnom prinudom. Vlada Velike Britanije se ne suočava sa problemima refinansiranja svojih obveznica i plaća veoma niske kamate. Reč je o političkom izboru: mogla bi da nastavi da se zadužuje, ali je Vlada odlučila da bi to bilo rđavo po dugoročne izglede privrede. Plan je da se i posle ovog petogodišnjeg perioda nastavi sa odgovornom fiskalnom politikom da bi se ne samo uravnotežio budžet, već i da bi se smanjio javni dug koji će 2015. svakako biti veći nego što je danas, bar po trenutnim procenama.

Najveće smanjenje rashoda se odnosi na odbranu (-7,3%), obrazovanje (-10,8%) i administraciju (-11,2%). Kod izdataka za administraciju najveće se uštede planiraju u transferima lokalnim nivoima vlasti. Nije, naravno, sve u smanjenju rashoda budući da deo reformi pada i na poreski sistem, dakle na strukturu poreskog tereta. Kod poreske reforme se polazi od pretpostavke da je potrebno rasteretiti privredu, a takođe pravičnije raspodeliti teret finansiranja javnih obaveza. Usled toga, smanjuje se korporativni porez, na 26 odsto ove godine, a na 23 odsto na kraju fiskalnog mandata. Povećavaju se, međutim, porezi na dobit u naftnoj industriji. Promene u porezima na dohotke bi trebalo da opterete više bogatije, a povećan je i porez koji plaćaju banke. No, ako se uzmu u obzir i promene u sistemu socijalnih beneficija, gubici svih slojeva stanovništva, siromašnijih pogotovo, biće nesumnjivo značajni.

Strategija fiskalnog prilagođavanja u Srbiji je slična, bar kada je reč o fiskalnom mandatu i, donekle, kod opredeljenja da teret podnese smanjenje javne potrošnje, a u manjoj meri povećanje poreza. U kontekstu programa sa MMF-om donet je zakon o fiskalnoj odgovornosti po kom se do 2015. planira smanjenje fiskalnog deficita sa oko 4,5 na jedan odsto BDP-a i ograničava rast javnog duga do nivoa od 45 odsto BDP-a. Takođe, planira se smanjenje javne potrošnje sa gotovo 45 na blizu 40 odsto BDP-a, što govori o tome da se fiskalno prilagođavanje vidi najpre na strani budžetskih rashoda, a ne planiraju se mere povećanja javnih prihoda.

Za razliku od britanske, Vlada Srbije nema konkretne planove smanjenja javne potrošnje u ovoj, a ni u sledećim godinama. Štaviše, pritisci su u suprotnom pravcu zato što je u prethodne dve godine, u vreme akutne krize, jedna od mera ograničavanja rasta budžetskog deficita bila zamrzavanje plata i penzija, što je veliki deo ukupnih javnih rashoda. Sa time se ne može nastaviti i odmrzavanje je već dovelo do značajnog pritiska na budžet ali i do povećanja inflatornih očekivanja i ubrzanog rasta cena. Kako je tekuća godina predizborna, jer se opšti izbori očekuju najkasnije do kraja prve polovine 2012, nije realno očekivati da će biti donete ambicioznije mere fiskalnog prilagođavanja u revizijama budžeta za ovu i u budžetu za sledeću godinu.

Ključna razlika između strategija fiskalnog prilagođavanja dve zemlje jeste u tome što se ona u Britaniji ne radi pod tržišnom prinudom, već kao čin političkog izbora, dok se Vlada Srbije suočava sa sve većim teškoćama kod dodatnog zaduživanja, usled čega su odluke o većoj fiskalnoj odgovornosti diktirane tržišnim pritiscima, to jest dostupnošću kredita i njihovom cenom. Reč je o razlici između politički voljne i nevoljne fiskalne konsolidacije.

Strategija rasta

Fiskalno prilagođavanje nema samo za cilj dovođenje javnih finansija u red, već bi trebalo da pomogne privrednom oporavku. Britanska privreda ne pati od velikog deficita u razmeni sa inostranstvom (obično oko tri odsto BDP-a) i ima pozitivan bilans između stranih obaveza i ulaganja u inostrane privrede. Sasvim suprotno tome, srpski deficit na tekućem računu bilansa plaćanja je pre krize porastao do 17 odsto BDP-a, a spoljnotrgovinski deficit i do 25 odsto. Svejedno, Vlada u Londonu smatra da je veoma važno obezbediti konkurentnost privrede i usmeriti ulaganja u sektore koji su izvozno orijentisani. Komparativne prednosti te privrede su, naravno, veoma različite u poređenju sa Srbijom. Na jednoj su strani proizvodi industrije i usluge koji su u najrazvijenijim sektorima, dok su komparativne prednosti srpske privrede u poljoprivrednoj proizvodnji i radno intenzivnim industrijama.

 

Razvojna je politika potrebna obema privredama. Sličnost je i u tome što obe zemlje imaju režime fleksibilnih kurseva. Tako su i funta i dinar devalvirali veoma snažno posle izbijanja krize. To je dalo podsticaj izvozu iz obe zemlje. Jedna, međutim, veoma značajna razlika je u tome što se u Velikoj Britaniji oporavlja industrijska proizvodnja dok ona u Srbiji još ne može da se povrati iz duboke depresije u koju je zapala 90-ih godina prošloga veka i ponovo u jeku krize 2009.

Da bi se ostvario prvi cilj, pored smanjenja poreskog tereta, namera je da se značajno smanje svi izvori rigidnosti u privredi, bilo da su oni posledica neadekvatne regulative ili da im je ishodište u tržišnim nedostacima. Posebno se ističe prostorno planiranje i poboljšanje infrastrukture, ali su od značaja i promene u birokratskim procedurama i u drugim preprekama poslovanju. Da bi rast bio održiv, potrebno je da mala i srednja preduzeća budu dinamična i vitalna. Privreda Velike Britanije ima značajne prednosti u oblastima koje zahtevaju visoki udeo znanja i stručnosti, što podrazumeva i mere, finansijske pre svega, da se sektor proizvodnje znanja i istraživanja dodatno podstakne. Konačno, da bi rast bio uravnotežen, planira se otvaranje 10 novih industrijskih zona, što bi trebalo da utiče na ravnomernost ulaganja u pojedine regije unutar zemlje. Svi ovi planovi i programi su već konkretizovani tako da će sve zavisiti od doslednosti u njihovoj primeni.

U Srbiji se takođe raspravlja o „novom modelu rasta“. Za razliku od prethodnog, koji se uglavnom zasnivao na stranim finansijama i koji se pokazao kao neodrživ nezavisno od uticaja finansijske krize, cilj je da se značajno poveća domaća štednja, podstakne razvoj sektora razmenljivih dobara i da se dugoročni privredni rast zasniva pre svega na izvozu, a ne na domaćoj tražnji. Oko ovih ciljeva postoji dosta široka saglasnost, koja je na izvestan način sažeta u dokumentu „Srbija 2020“ iza kojeg je stao predsednik Srbije. Najveći problem je u tome što nije jasno kojim se merama teži ostvarenju ovih ciljeva. Svakako, rast bi trebalo da bude snažan, održiv i uravnotežen – ovo poslednje i zato što su regionalne razlike u Srbiji veoma velike. Takođe, potrebno je da bude snažan, jer je stopa zaposlenosti veoma niska, oko 50 odsto radno aktivnog stanovništva, a stopa nezaposlenosti blizu 20 odsto.

Međutim, mere koje se predlažu su uglavnom ili kratokoročne prirode ili su tipično razvojne. Sažeto, predlažu se mere koje se svode na jednu ili drugu vrstu subvencija ili se planiraju značajna ulaganja u infrastrukturne projekte. Prave politike ponude, kao one koja se planira u Velikoj Britaniji, dakle strukturnih reformi koje podstiču ulaganja i zapošljavanje, zapravo nema.

U osnovi se može reći da se strategija srpske vlade svodi na kratkoročnu politiku tražnje, a ne na dugoročniju politiku ponude. Za ovo poslednje bi bila potrebna veoma dalekosežna reforma celokupnog javnog sektora – koja podrazumeva privatizaciju, komercijalizaciju i značajno povećanje konkurencije – za šta nema političke volje.

Rizik od nove recesije u Srbiji

 

Ključni rizik svakog programa fiskalnog prilagođavanja jeste kratkoročni – hoće li se obezbediti oporavak privrede? Jasno je da se privredni rast u Velikoj Britaniji usporio u drugoj polovini prošle godine, delimično kao posledica smanjenja javnih rashoda. Za ovu godinu se projekcije privrednog rasta kreću od 1,2 do 1,5 odsto, dok se izvesno ubrzanje očekuje sledeće godine.

Rizik je da se proizvodni jaz, koji iznosi oko četiri procentna poena, neće moći nadoknaditi u periodu privrednog oporavka. To bi značilo da se ne može očekivati postepeno smanjivanje stope nezaposlenih, koja sada iznosi 7,9 odsto, a očekuje se da se dodatno poveća ove godine. Mere Vlade bi trebalo da dovedu do ubrzanja rasta, ali kako su one strukturne prirode, kratkoročne mere javne štednje mogu da imaju negativan efekat na brzinu oporavka privrede u ovoj i sledećoj godini. To je, u osnovi, ključno reformsko i političko pitanje: kako uskladiti kratkoročna odricanja sa dugoročnim napretkom?

Srpska se vlada nalazi pred sličnim izborom. Za razliku od vlade u Londonu, do sada su prevagnule kraktoročne mere, dok se odluke o reformama i o restrukturiranju javnih finansija ostavljaju za kasnije. Ključni rizik je isti: koliko će biti brz oporavak? Kako je kratkoročna politika uglavnom orijentisana na održanje ukupne tražnje i to javnom potrošnjom u značajnoj meri, srpska privreda je došla u opasnost da se suoči sa stagflacijom, sa niskim stopama rasta i visokim stopama inflacije. Centralna banka je već prinuđena da ograničava kreditnu aktivnost, jer je stopa inflacije iznad 10 odsto i ubrzava se, što bi moglo da ima negativne posledice po privredni rast, koji je i inače nizak (u ovoj godini planira se stopa rasta od tri odsto). Time se rizikuje nova recesija, ukoliko budu potrebne snažnije mere da se inflacija stavi pod kontrolu. To bi, naravno, učinilo program fiskalne konsolidacije još težim nego što je sada.

Ključna razlika u ovom času jeste u tome što je britanska vlada rešena da prihvati kratkoročne troškove kako bi se postigli dugoročni ciljevi snažnog, održivog i uravnoteženog rasta, dok je srpska pritisnuta trenutnim problemima i nema viziju reformi kojima bi se postigao isti dugoročni cilj. Iz toga proističu i analizirane razlike u strategijama fiskalnog prilagođavanja i privrednog rasta.